《城市规划法》的基本框架

《城市规划法》的基本框架

《城市规划法》共六章、四十六条，对制定和实施城市规划全过程的主要环节作出了基本的法律规定。

（一）第一章　总则

主要阐明了立法目的和适用范围以及城市发展的基本方针，具体规定了城市总体规划与国民经济和社会发展计划、国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划的关系，以及管理体系和公众参与等内容。

城市规划法所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇（第三条）。国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，以促进生产力的合理布局和人口的合理分布（第四条）。在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针（第五条第二款）。城市规划的编制应当依据国民经济和国民经济发展计划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署（第六条），应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调（第七条）。城市规划确立了由中央人民政府城市规划行政主管部门和县级以上地方各级人民政府城市规划行政主管部门构成的城市规划行政管理体系（第九条），并赋予所有社会成员对违反城市规划的行为检举权和控告权（第十条）。

（二）第二章　城市规划的制定

明确规定了编制城市规划的组织领导、编制城市规划应当遵循的主要原则、城市规划的阶段划分、城镇体系规划、城市规划的审批以及城市总体规划的调整和修改等具体要求。

城市人民政府负责组织编制城市规划，县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制（第十二条）。编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业发展的原则（第十五条）和合理用地、节约用地的原则（第十六条）。城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行（第十八条），实行分级审批（第二十条）。政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人大常委会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关审批（第二十二条）。

（三）第三章　新区开发和旧区改建

主要规定了在实施城市规划的过程中，新区开发和旧区改建应当遵循的基本原则，以及建设项目选址、定点和各项建设合理布局的基本要求。

城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则，各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调（第二十三条）。城市新区开发应当合理利用城市现有设施（第二十六条），旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能（第二十七条）。

（四）第四章　城市规划的实施

主要确立了“一书两证”制度和实施规划的原则，规定了对建设项目从可行性研究、选址定点、设计审查、放线验线直至竣工验收全过程进行规划管理和监督的基本程序。

《城市规划法》第二十八条明确规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”这样做是为了方便广大人民群众在了解的基础上监督。“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。这是实施城市规划应当遵循的基本原则。城市土地不同于一般的土地，由于社会劳动不断地物化在城市土地上，因而使城市土地具备了不同于一般土地的价值。城市的土地不再是资源，而是资产甚至是资本。城市规划就是以科学的形式来组织城市的工业生产和各项建设，做到切实盘活土地资产，合理使用土地资本，协调城市各项功能，取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”（第三十四条）这一原则要求城市的各个单位和个人应当以大局为重，个人利益服从整体利益、局部利益服从全局利益，暂时利益服从长远利益，自觉遵守城市人民政府根据城市规划所作出的调整用地的决定，不得拒绝或拖延执行。任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设（第三十五条）。城市规划确定的城市道路、广场、园林绿地（包括水面）、高压供电走廊及各种地下管线是保持城市功能正常运转，为城市人民提供生产、生活的方便条件和适宜环境必不可少的重要的公共设施，高压供电走廊、地下管线还有特殊的安全运行和正常维护要求。为了维护城市整体利益和人民群众的公共利益，对这些设施必须严加保护，任何单位和个人不得用来进行其他的建设活动。否则，将会影响城市经济、社会活动的正常进行和生态环境，特别是影响城市设施的正常运行，甚至带来灾难性后果。因此，违反《城市规划法》第三十五条的规定进行建设的行为，属于严重影响城市规划实施的违法行为。严格地讲，特别是在发展中的中小城市。一切未经规划许可的土地利用和建设行为，都是严重影响城市规划的违法行为。 [page]

（五）第五章　法律责任

1、关于违法建设行为的行政责任

行政责任是《城市规划法》法律责任的一个重要组成部分，它是因违法行为所产生的一种行政法律后果。在城市规划区占用土地和进行建设的一切单位和个人，以及单位的有关责任人员，只要违反《城市规划法》的有关规定，就必须承担行政责任。行政责任的具体形式是由法律规定的国家行政机关给予有关责任者的行政处罚或行政处分。

（四）第四章　城市规划的实施

主要确立了“一书两证”制度和实施规划的原则，规定了对建设项目从可行性研究、选址定点、设计审查、放线验线直至竣工验收全过程进行规划管理和监督的基本程序。

《城市规划法》第二十八条明确规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”这样做是为了方便广大人民群众在了解的基础上监督。“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。这是实施城市规划应当遵循的基本原则。城市土地不同于一般的土地，由于社会劳动不断地物化在城市土地上，因而使城市土地具备了不同于一般土地的价值。城市的土地不再是资源，而是资产甚至是资本。城市规划就是以科学的形式来组织城市的工业生产和各项建设，做到切实盘活土地资产，合理使用土地资本，协调城市各项功能，取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”（第三十四条）这一原则要求城市的各个单位和个人应当以大局为重，个人利益服从整体利益、局部利益服从全局利益，暂时利益服从长远利益，自觉遵守城市人民政府根据城市规划所作出的调整用地的决定，不得拒绝或拖延执行。任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设（第三十五条）。城市规划确定的城市道路、广场、园林绿地（包括水面）、高压供电走廊及各种地下管线是保持城市功能正常运转，为城市人民提供生产、生活的方便条件和适宜环境必不可少的重要的公共设施，高压供电走廊、地下管线还有特殊的安全运行和正常维护要求。为了维护城市整体利益和人民群众的公共利益，对这些设施必须严加保护，任何单位和个人不得用来进行其他的建设活动。否则，将会影响城市经济、社会活动的正常进行和生态环境，特别是影响城市设施的正常运行，甚至带来灾难性后果。因此，违反《城市规划法》第三十五条的规定进行建设的行为，属于严重影响城市规划实施的违法行为。严格地讲，特别是在发展中的中小城市。一切未经规划许可的土地利用和建设行为，都是严重影响城市规划的违法行为。

（五）第五章　法律责任

1、关于违法建设行为的行政责任

行政责任是《城市规划法》法律责任的一个重要组成部分，它是因违法行为所产生的一种行政法律后果。在城市规划区占用土地和进行建设的一切单位和个人，以及单位的有关责任人员，只要违反《城市规划法》的有关规定，就必须承担行政责任。行政责任的具体形式是由法律规定的国家行政机关给予有关责任者的行政处罚或行政处分。

（四）第四章　城市规划的实施

主要确立了“一书两证”制度和实施规划的原则，规定了对建设项目从可行性研究、选址定点、设计审查、放线验线直至竣工验收全过程进行规划管理和监督的基本程序。

《城市规划法》第二十八条明确规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”这样做是为了方便广大人民群众在了解的基础上监督。“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。这是实施城市规划应当遵循的基本原则。城市土地不同于一般的土地，由于社会劳动不断地物化在城市土地上，因而使城市土地具备了不同于一般土地的价值。城市的土地不再是资源，而是资产甚至是资本。城市规划就是以科学的形式来组织城市的工业生产和各项建设，做到切实盘活土地资产，合理使用土地资本，协调城市各项功能，取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”（第三十四条）这一原则要求城市的各个单位和个人应当以大局为重，个人利益服从整体利益、局部利益服从全局利益，暂时利益服从长远利益，自觉遵守城市人民政府根据城市规划所作出的调整用地的决定，不得拒绝或拖延执行。任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设（第三十五条）。城市规划确定的城市道路、广场、园林绿地（包括水面）、高压供电走廊及各种地下管线是保持城市功能正常运转，为城市人民提供生产、生活的方便条件和适宜环境必不可少的重要的公共设施，高压供电走廊、地下管线还有特殊的安全运行和正常维护要求。为了维护城市整体利益和人民群众的公共利益，对这些设施必须严加保护，任何单位和个人不得用来进行其他的建设活动。否则，将会影响城市经济、社会活动的正常进行和生态环境，特别是影响城市设施的正常运行，甚至带来灾难性后果。因此，违反《城市规划法》第三十五条的规定进行建设的行为，属于严重影响城市规划实施的违法行为。严格地讲，特别是在发展中的中小城市。一切未经规划许可的土地利用和建设行为，都是严重影响城市规划的违法行为。 [page]

（五）第五章　法律责任

1、关于违法建设行为的行政责任

行政责任是《城市规划法》法律责任的一个重要组成部分，它是因违法行为所产生的一种行政法律后果。在城市规划区占用土地和进行建设的一切单位和个人，以及单位的有关责任人员，只要违反《城市规划法》的有关规定，就必须承担行政责任。行政责任的具体形式是由法律规定的国家行政机关给予有关责任者的行政处罚或行政处分。

（1）行政处罚

作出行政处罚的目的是为了保证城市规划的顺利实施，避免国家财产受到更大损失。因此，有关当事人如果行使法定的申诉权利，也必须以服从城市规划行政主管部门的决定，停止违法建设活动为前提。绝不允许在申请复议或起诉的同时继续进行有关建设活动，否则，城市规划行政主管部门就应提请人民法院采取强制措施及时进行制止，有关当事人要承担由此而引起的法律后果。行政处罚措施包括：责令停止建设，限期拆除或者没收，责令限期改正，罚款。罚款是一种并罚的行政处罚措施，城市规划行政主管部门应该根据违法建设活动的性质、后果，在作出其他处罚的同时，决定罚款。行政处罚，是一个完整的、连续的执法过程，因此一切违法建设活动的当事人都必须严格服从城市规划行政主管部门的处罚决定，绝不允许以任何借口继续进行违法建设活动，否则城市规划行政主管部门就应依法采取措施强行制止，并从重给予行政处罚。

（2）行政处分

这是行政责任的另一组成部分。《城市规划法》第四十一条专门对此作了明确规定。建设单位从事违法建设活动，给规划的顺利实施和国家财产造成损失，其有关责任人员必须承担相应的行政法律责任。因此城市规划行政主管部门在执行行政处罚的同时，有责任要求并督促有关单位或其上级主管机关，对违法建设活动的直接责任者给予必要的行政处分。

2、关于执行行政处罚的程序

根据城市规划实施管理工作的特点和具体情况，为了满足行政执法的要求，城市规划行政主管部门依法对于各类违法建设活动进行行政处罚，一般应当按照下述程序进行：

（1）及时制止和登记

（2）作出处罚决定

（3）申请强制执行

有关当事人对行政决定不服的，可以根据《城市规划法》第四十二条的规定，在期限内行使申请复议和起诉的权力。如果有关当事人在限期内不行使法律赋予的权力，又不履行处罚决定，城市规划行政主管部门就应及时申请法院作出强制执行的决定。申请人民法院强制执行，是确保城市规划行政主管部门所作出的行政决定得以执行的法定方式。

3、关于行政复议

行政复议是行政诉讼程序中的一个重要环节。复议的目的是为当事人提供一种受理和解决都比较便捷的申诉方式，从而在相当程度上减少向人民法院起诉的可能性。复议的结果，一是当事人接受复议裁决；二是当事人对复议裁决仍然不服，还可以在一定期限内向人民法院提起诉讼。

4、城市规划行政主管部门工作人员的法律责任

城市规划行政主管部门的工作人员必须按照民主的原则、法定的程序和严格的工作制度进行工作。如果不能秉公办事，给城市规划工作造成损失，同样要承担相应的法律责任。《城市规划法》第四十三条为此作出了专门的规定。

在城市规划管理工作中，有关工作人员以权谋私，违反法律规定的审批程序、擅自行事，或者由于玩忽职守，致使城市规划的实施与管理工作受到影响和损失的，一经所在单位发现，就应给予必要的行政处分；上级行政主管部门对所属下级部门执法工作进行监督检查时所发现的比较严重的，以及难以在本单位解决的违法渎职行为，可以由上级行政主管部门会同有关城市人民政府作出行政处分决定。如果有关工作人员由于玩忽职守或徇私舞弊、滥用职权，性质和影响恶劣，致使城市规划工作受到严重影响，国家财产受到重大损失，涉嫌犯罪的应由司法部门依法追究刑事责任。 [page]

（六）《城市规划法》附则

规定了没有城市建制的城市型居民点的管理要求，完善城市规划法规体系的责任要求以及施止起始时间。

未设镇建制的工矿区的居民点，参照城市的管理要求进行管理（第四十四条），有利于规范这类城市型居民点的土地利用和各项建设。关于实施办法，我省于1992年制定，现行的实施办法是根据1997年6月4日省八届人大二十八次会议关于修改《湖南省城市规划法实施办法》的决定修正的。